HET CONGRES VAN HET IRI in mei 1999: ENKELE VERSLAGEN
Hieronder volgen verslagen of besprekingen van voordrachten of documentatie, die op het congres ter beschikking werden gesteld.
1. ENKELE HISTORISCHE GEGEVENS IN VERBAND MET DE DIRECTE DEMOCRATIE IN ZWITSERLAND
De Zwitserse hoogleraar Andreas Auer hield een uiteenzetting over de totstandkoming van de directe democratie in zijn land en in de USA. Kern van zijn betoog was, dat de jonge USA een sterke invloed had op de totstandkoming van de directe democratie in Zwitserland, en dat een eeuw later de beïnvloeding in de andere richting al even groot was.
Het is in de Amerikaanse staten Massachusetts (1777 en 1778) en New Hampshire (1779 en 1780) dat voor de eerste maal de direct-democratische goedkeuring van een grondwet door de kiezers plaatsvond. Het betrof hier de grondwet van de betrokken deelstaten. Merkwaardigerwijs werd de grondwet van de federale USA nooit aan een referendum onderworpen, tenzij in Rhode Island (waar het grondwetsvoorstel trouwens met een grote meerderheid werd verworpen). Dat er in het grondwetsontwerp van de USA geen directe democratie voorzien was (een toestand die tot op heden voortduurt) vloeit voort uit het diepe wantrouwen dat vele 'founding fathers' (de zogenaamde 'Framers') hadden tegenover de direct uitgesproken volkswil.
Niettemin hadden de Amerikaanse voorbeelden een inspirerende werking op de Franse revolutie, die enkel jaren later uitbrak. Het concept van volksdeelname in de totstandkoming van wetten werd opgenomen in de 'Déclaration des droits de l'homme et du citoyen' (1789). En inderdaad kwam in Frankrijk in 1793 een referendum tot stand over de grondwet. Belangrijk voor de verdere ontwikkeling van het referendum-concept was de bezetting van Zwitserland door Napoleon. Deze probeerde de losse Zwitserse confederatie om te zetten in een eenheidsstaat, en over dit voorstel werd dan een referendum ingericht in 1802. De meerderheid van de Zwitserse kiesgerechtigden verwierp het voorstel, maar dit werd toch als aanvaard beschouwd, omdat de niet-stemmers bij de voorstanders van de eenheidsstaat werden opgeteld. Ondanks deze procedurele wantoestand en ondanks het feit dat het referendum door een buitenlandse bezetter was ingericht, bleef het referendum-idee na het vertrek van de Fransen uit hun land toch bij de Zwitsers hangen. In enkele kantons werden vormen van directe democratie ingevoerd en in 1848 volgde dan een eerste, bescheiden stap op federaal niveau. Eigenlijk komt het idee van directe democratie dus uit de USA, en bereikte het via het revolutionaire Frankrijk dan Zwitserland, waar het wortel schoot. Het cruciale verschil tussen Zwitserland en de andere Europese landen is, dat in de Alpenstaat de burgerlijke revolutie die in 1848 door ons continent waarde, niet werd teruggeslagen doch gedeeltelijk kon doorbreken. In de jaren 1860-1870 voerde de zogenaamde 'democratische beweging' in diverse kantons tot meer en meer directe democratie. Volgens professor Auer was het motief hier minder, zoals in de Franse revolutie, het behoud van de individuele vrijheid; meer en meer werd democratie als een waarde op zich gezien. In 1874 werd het referendum op volksinitiatief ingevoerd, eerst alleen over gewone wetten, vanaf 1891 ook over de grondwet. Op al deze punten werd eerst op kantonnaal niveau ervaring opgedaan, waarna het federale niveau volgde. Dit is een algemene trend. Ook in de USA pleegt het referendum op volksinitiatief eerst op lokaal niveau te worden ingevoerd. Meestal bestonden daar op lokaal niveau reeds ervaringen vooraleer het referendum dan op staatsniveau werd ingevoerd (in Californië bestond het referendum op volksinitiatief bv. reeds in de stad Los Angeles vooraleer het systeem op staatsniveau werd geïntroduceerd).
Van Zwitserland terug naar de USA
Merkwaardig genoeg heeft de direct-democratische impuls dan rond de eeuwwisseling een tweede maal de Atlantische Oceaan overgestoken, maar nu in omgekeerde richting. Rond de eeuwwisseling werden in heel wat westelijke staten van de USA het referendum en het volksinitiatief ingevoerd. Dit gebeurde vooral onder aanvoering van de populistische partij, die in die tijd vrij sterk stond in deze gebieden. Zwitserse kolonisten speelden daarbij in diverse deelstaten , zoals Oregon, een grote rol; en het Zwitserse voorbeeld gold overal als inspiratiebron. William Rappard (in: 'The initiative, referendum and recall in Switserland' Annals of the American Academy of Political and Social Science 43, p.110-115, 1912) telde in die tijd meer dan honderd Amerikaanse boeken en artikels die het Zwitserse direct-democratische systeem behandelden.
Merkwaardig genoeg liep de impuls dood tijdens de aanloop naar de eerste wereldoorlog. Op het federale niveau werd in de USA nooit enige vorm van directe democratie doorgevoerd, en in de oostelijke staten kwam van directe democratie ook niet veel in huis. Wat Europa betreft, voerde na de oorlog enkel de Weimarrepubliek in Duitsland een totaal onwerkbare vorm van volksinitiatief in. Het is niet verboden om te vermoeden dat, zonder de cesuur van de eerste wereldoorlog, de invoering van de directe democratie in de USA een heel eind verder had kunnen opschieten, en dat de Duitse sociaal-democraten hun direct-democratische doelstellingen naar Zwitsers voorbeeld wel hadden kunnen realiseren.
2. DIRECTE DEMOCRATIE EN HET ZWITSERS ISOLATIONISME
Kobach hield ondermeer een uiteenzetting over de invloed van de directe democratie in Zwitserland op de internationale relaties van dat land (zie ook: Kris Kobach "Spurn thy neighbour: direct democracy and Swiss isolationism" West European Politics 20, 185-211, 1997).
De Zwitsers kregen een eerste gelegenheid om zich per referendum uit te spreken op 16 mei 1920, toen lidmaatschap van de volkerenbond de inzet was. Er bestond een algemene vrees dat dit lidmaatschap de Zwitserse neutraliteit in het gedrang zou brengen. De Zwitserse neutraliteit werd reeds erkend in het verdrag van Westfalen, en werd door de Europese machten opnieuw gegarandeerd op het congres van Wenen. De meeste Zwitsers zijn sterk gehecht aan deze neutraliteit, die volgens hen heeft meegebracht dat Zwitserland niet werd meegesleept in talloze Europese conflicten (waaronder de twee wereldoorlogen).
De Raad van de Volkerenbond had uitdrukkelijk verklaard dat de Zwitserse neutraliteit niet onverenigbaar was met het lidmaatschap, dat Zwitserland het recht behield om doortocht van vreemde troepen door zijn grondgebied te weigeren en dat het land niet moest deelnemen aan eventuele militaire interventies uitgaande van de Volkerenbond. De Zwitsers keurden het lidmaatschap goed met een meerderheid van 56,3%. De tweede meerderheid, die van de kantons, werd maar nipt gehaald: 11,5 tegen 10,5 kantons. Dit soort stemmingen, waarbij de nationale soevereiniteit op het spel staat, lokt over het algemeen veel kiezers naar de stembus; in 1920 bedroeg het opkomstpercentage 77,5%.
De ervaring van de Zwitsers met de volkerenbond was niet onverdeeld positief. In 1935 vaardigde de volkerenbond economische sancties uit tegen het fascistische Italië, nadat Mussolini Abessinië was binnengevallen. Zwitserland wou enkel een wapenembargo tegenover de strijdende partijen handhaven. Deze tussenpositie lokte van twee zijden heftige kritiek uit en de Federale Raad besloot dat Zwitserland zich in de toekomst weer strikt aan zijn neutraliteit moest houden.
In 1945 bleef Zwitserland buiten de UNO, nadat was gebleken dat lidmaatschap onverenigbaar was met de Zwitserse neutraliteit. Vanaf de jaren zestig gingen binnen de Zwitserse politieke klasse toch stemmen op voor lidmaatschap en in het begin van de jaren tachtig waren hiervoor op regeringsniveau en parlementair niveau grote meerderheden tot stand gekomen. Het referendum dat hierover in maart 1986 werd gehouden, leverde echter een meerderheid van 75,7% op tegen lidmaatschap (50,7% van de kiesgerechtigden nam aan het referendum deel). Er bleek een diepe kloof te bestaan tussen de beroepspolitici en de bevolking. Kobach schrijft hierover: "Indien men alleen maar had gekeken naar het onevenredig grote aantal organisaties die UNO-lidmaatschap voorstonden, dan had men de indruk gekregen dat het Zwitserse volk met een overweldigende meerderheid zo'n lidmaatschap voorstond. Doch de schijnbare eenheid tussen de top van de belangengroepen verborg een diepgaand meningsverschil langsheen de maatschappelijke ladder. De Gewerkschaftbund bijvoorbeeld sprak zich krachtig uit voor UNO-lidmaatschap; maar uit een na het referendum gehouden enquête bleek, dat 93% van de arbeiders tegen dit lidmaatschap was gekant".
Op 17 mei 1992 vond opnieuw een referendum plaats, ditmaal over het lidmaatschap van het IMF en de Wereldbank. De kiezers keurden het lidmaatschap van deze organisaties goed met een meerderheid van 55,8%.
Later in hetzelfde jaar diende een referendum te worden gehouden over de toetreding van Zwitserland tot de Europese Economische Ruimte. Het ging hier over een verdrag tussen de EU en de EFTA (waarvan op dat moment nog Oostenrijk, Zweden, Noorwegen, Finland, Zwitserland en Liechtenstein deel uitmaakten; het belangrijkste EFTA-lid Groot-Brittannië was reeds lid van de EU). Het verdrag voorzag in de creatie van een eenheidsmarkt tussen EU en EFTA voor alle goederen behalve landbouwproducten. De EFTA-landen zouden niet betrokken worden bij de politieke eenmaking van de EU-landen maar zouden wel gebonden zijn door de economische wetgeving van de EU. In feite beschouwde iedereen in Zwitserland de inzet van dit referendum als een eerste stap tot EU-lidmaatschap. Opnieuw was bij de politieke klasse een overweldigende meerderheid te vinden ten gunste van het lidmaatschap.
Tegenstanders van het referendum wezen echter op het feit, dat de Zwitserse burgers op democratisch vlak zwaar zouden moeten inleveren. Zwitserland zou gebonden zijn door de wetgeving van de EU, zonder dat enige direct-democratische toetsing zou mogelijk zijn. Lokale regels, die in Zwitserland vaak op kantonnaal of zelfs gemeentelijk niveau werden vastgelegd, zouden door internationale handelaars kunnen genegeerd worden.
Het lidmaatschap van de EER werd uiteindelijk verworpen, met een zeer nipte meerderheid van 50,3% tegenstanders. De tweede meerderheid zou evenwel nooit haalbaar zijn geweest: slechts 7 kantons haalden een meerderheid pro lidmaatschap. De opkomst bij dit referendum lag zeer hoog (78,7%, terwijl doorgaans zowat 40% van de kiesgerechtigden gaan stemmen).
Het belang van het referendum over de EER werd nog eens onderstreept in februari 1994, toen gestemd werd over een volksinitiatief met betrekking tot het buitenlands vrachtverkeer. Het kanton Uri, waarbinnen de Gotthardpas ligt, had sinds de opening van de tunnel het vrachtverkeer doorheen de Reussvallei zien stijgen van 80 tot 2500 vrachtwagens per dag. Dit levert een zware milieulast op en leidde tot een initiatief, dat tegen 2004 alle transitvrachtverkeer uit de vallei wil bannen; de vrachten moeten tegen dat jaar allemaal per spoor doorheen Zwitserland passeren. Het volksvoorstel werd met een meerderheid van 51,9% goedgekeurd. Momenteel is de constructie van de benodigde spoorverbindingen grotendeels voltooid. Een belangrijke overweging bij dit resultaat was, dat toetreding tot de EER het referendum van februari 1994 onmogelijk zou hebben gemaakt, omdat Zwitserland dan zijn soevereiniteit inzake de regeling van vrachtverkeer aan de EU zou hebben afgestaan.
Kobach stelt ook dat het democratisch vraagstuk een belangrijke rol speelt bij de weigerachtigheid van het publiek inzake internationale integratie. In zijn hierboven vermeld artikel uit 1997 noteert hij: "door te stemmen tegen lidmaatschap van internationale organisaties blijft een bredere ruimte over voor direct-democratisch beslissingsrecht. Lidmaatschap betekent, dat men het beslissingsrecht op bepaalde domeinen afstaat. Alhoewel de Zwitserse regering vaak bereid is om deze bevoegdheid af te staan, is de Zwitserse burger op dit punt zeer waakzaam. Wanneer lidmaatschap impliceert dat het volk niet meer het laatste woord krijgt bij belangrijke politieke aangelegenheden, zijn veel Zwitsers geneigd om 'neen' te stemmen. De voorzitter van de Federale Raad, Jean Pascal, had dit in een televisietoespraak in juli 1989 ook gesteld: "We kunnen niet met één voet binnen en met de andere voet buiten de EU blijven ... Indien we deelnemen aan een internationale organisatie, verliezen we een deel van onze nationale soevereiniteit. Dat zou betekenen dat veel van de referendums die de laatste twintig jaar plaatsvonden ongeldig zouden zijn geweest". Kobach citeert ook een onderzoek naar de motieven bij de kiezers na het referendum over de EER. Daaruit bleek dat het dreigende soevereiniteitsverlies bij de kiezers zwaarder doorwoog dan alle andere overwegingen.
* ZWITSERS STEMMEN VOOR TOETREDING VN
Op de stemdag van 3 maart in Zwitserland - referenda worden in Zwitserland gebundeld op 4 stemdagen per jaar - keurde 54% van de Zwitsers toetreding tot de Verenigde Naties goed. Zwitserland is momenteel geen lid van de VN. In 1986 werd eerder een referendum gehouden, waarbij 75% van de Zwitsers tegen toetreding stemde. De Nee-campagne wees op het ondemocratische karakter van de Verenigde Naties, waarbij de 5 leden van de VN-Veiligheidsraad tegen de wil van de rest van de wereld zaken kunnen doordrukken, en dat Zwitserland zijn onafhankelijkheid moet koesteren. De Ja-campagne wees erop dat Zwitserland vaak al meedoet aan VN-vredesmissies, en waarom zou men wel meedoen maar niet meebeslissen?
Bijna 77 procent van de Zwitsers heeft zich in maart jl. bij referendum uitgesproken tegen een spoedig begin van onderhandelingen met de Europese Unie over toetreding. De opkomst was iets minder dan 55 procent. Om een meerderheid te verkrijgen moet er zowel een meerderheid van de bevolking zijn, als een meerderheid in minimaal 13 van de 26 kantons (het systeem van de "dubbele meerderheid"). Deze regel moet voorkomen dat de bevolking van een paar grote kantons, de kleine kantons eenvoudig kunnen wegstemmen. Volgens de officiële uitslag was er echter in alle 26 kantons een meerderheid tegen, ook in de traditioneel meer pro-Europese Frans-talige kantons.
Een pro-Europese organisatie had de stembusgang (een zogeheten volksinitiatief, een stemming over een door burgers aangedragen onderwerp) afgedwongen door ruim 100.000 handtekeningen te verzamelen. Uit opiniepeilingen was al duidelijk dat een meerderheid van de Zwitsers toetreding tot de EU nog steeds afwijst. Wel werd gehoopt op een pro-Europese meerderheid in het Franstalige westen van het land - maar in Genève bijvoorbeeld stemde bijna 59% tegen de EU - en op niet meer dan 60 procent tegenstanders.
De 'pro-Europabeweging' reageerde teleurgesteld op de uitslag en verweet de federale regering tegenwerking. Deze zegt dat de uitslag geen 'nee' tegen Europa inhoudt, maar een 'nee' tegen een snel begin van onderhandelingen over toetreding. De federale regering is voor toetreding, maar wil op zijn vroegst pas over twee jaar met onderhandelingen beginnen. In 1992 waren er al contacten tussen Brussel en Bern, maar die leidden tot niets. De Zwitserse bevolking stemde toen al bij een referendum in meerderheid tegen toetreding tot de Europese Economische Ruimte, dat algemeen als een soort voorportaal naar de Europese Unie wordt gezien.
Tegenstanders van de EU hebben als argumenten aangevoerd dat de directe democratie een flinke deuk oploopt bij toetreding - 20 procent van de referenda zouden niet meer gehouden kunnen worden - dat Zwitserland zijn eeuwenoude neutraliteit zou opgeven en dat het welvarende Zwitserland te veel zou moeten betalen aan Brussel. De schattingen van dit laatste waren becijferd op 6,8 miljard frank per jaar (10 miljard gulden). Bovendien zou de Zwitserse BTW moeten worden opgetrokken van 7,2 procent naar het EU-niveau van bijna 20 procent. (Bron: Tagesschau/Financieele Dagblad/Haarlems Dagblad) REFERENDUM IN SOMALILAND
Op het grondgebied van Somalië, een land dat de facto heeft opgehouden te bestaan, hebben zich diverse kleinere staatjes uitgekristalliseerd, zoals Puntland in het Noordoosten en Somaliland in het Noordwesten. Op 31 mei vond in dit laatste gebied een referendum plaats over de onafhankelijkheid van Somaliland. De opkomst was groot en naar verluid stemde 97% van de kiezers voor onafhankelijkheid. De hoofdstad van Somaliland is Hargeisa.
* Hervorming directe democratie in Zwitserland?
In Zwitserland maakte de parlementaire commissie die zich over de hervorming van de directe democratie in Zwitserland buigt, haar bevindingen bekend. In de zomer van 1999 werd een voorstel ter verhoging van de handtekeningdrempel van 100.000 tot 150.000 handtekeningen door het parlement verworpen. Deze verhoging zou meebrengen, dat vooral de kleine partijen (zoals de groenen) nog slechts moeizaam een referendum zouden kunnen afdwingen. Maar ook de burgerlijke partijen (FDP en CVP) bleken uiteindelijk niet gewonnen voor een verhoging, omdat dit slecht zou vallen bij hun kiezers. De belangrijkste nieuwigheid die de parlementaire commissie voorstelt is de invoering van het `allgemeine Volksinitiative':
op aanvraag van 100.000 burgers kan gestemd worden over een algemene hervorming, waarbij de preciese juridische uitvoering aan het parlement wordt overgelaten. Het probleem is echter, dat dezelfde handtekeningdrempel ook geldt voor het grondwettelijk volksinitiatief, waarbij over een concreet ingevuld wettelijk voorstel wordt gestemd. Het socialistische parlementslid Andreas Gross vindt dan weer, dat de belangrijkste schenkers van volksinitiatieven bekend moeten gemaakt worden, en dat initiatiefnemers geld moeten krijgen om hun voorstel bij het publiek te kunnen toelichten (Neue Luzerner Zeitung 18 - 1 - 2001).
De Zwitsers stemmen op 24 september over drie volksinitiatieven. Het 'Solar-Initiative' wil een belasting heffen op energie die gewonnen wordt uit niet-hernieuwbare bronnen. De opbrengst van deze heffing zou voor minstens de helft moeten aange-wend worden voor de toepassing van zonne-energie. Het parlement heeft een tegenvoorstel ingediend dat een zwaardere heffing voorziet, en de opbrengst wil gebruiken om de loonkosten te verminderen en de netto lonen te verhogen. Bedoe-ling van deze regeling is dat wie zuiniger met energie omspringt ruimschoots de vruchten van die inspanning plukt. Een tweede volksinitiatief wil het aantal vreemdelingen onder de bewoners van het Zwitserse grondgebied beperken tot 18% (momen-teel ligt dit cijfer op 19,3%). Het laatste referendum beoogt de uitbreiding van het referendum-proces zelf door de invoering van het 'contructieve referen-dum'. Vijftigduizend burgers of acht kantons zouden volgens dit voorstel een contructief referendum kunnen bekomen, waarbij de burgers kunnen kiezen tussen diverse varianten van een wetsvoorstel die in het parlement door een minderheid van 5% der parlementsleden werden onderschreven. Tot nu toe is enkel een correctief referendum tegen een volle-dig wetsvoorstel mogelijk, en kunnen de burgers daarop enkel 'ja' of 'nee' zeggen. Met het construc-tief referendum kunnen de burgers ook kiezen tussen diverse varianten van een wetsvoorstel. In de praktijk blijkt immers vaak, dat een wetsvoorstel bij een correctief referendum door een nee-stemmende burger wordt verworpen omwille van één onderdeel in dat voorstel, terwijl het globale wetsvoorstel eigenlijk wel goed wordt bevonden. Het constructief referendum maakt een meer genuanceerde uitspraak mogelijk.
Hoewel de meeste Zwitserse parlementsleden tegen het volksvoorstel stemden, zijn er in alle partijen tot ook voorstanders te vinden, en blijkens opinie-peilingen maakt het voorstel een goede kans om te slagen.
Op 26 november komt er in Zwitserland alweer een referendum-stembusgang, met belangrijke referenda over de pensioenleeftijd, de militaire uitgaven en de ziekenhuiskosten. Voor komend jaar kondigt zich wellicht een nieuw referendum aan over mogelijke aansluiting bij de EU.
DE KOMENDE FEDERALE REFERENDA IN ZWITSERLAND
In Zwitserland stemmen de burgers op 12 maart over vier volksinitiatieven:
- Het initiatief "für Beschleunigung der direkten Demokratie" ('voor de versnelling van de directe democratie') wil de direct-democratische procedure op federaal niveau drastisch versnellen. Het doel is, dat de stemming over een volksinitiatief gebeurt binnen het jaar waarna de 100.000 handtekeningen ter aanvraag van het referendum zijn binnengebracht. Momenteel kan het tijdsinterval oplopen tot 5 of 7 jaar. De reden voor deze langzame gang van zaken is, dat het voorstel na indiening der handtekeningen eerst passeert langs het parlement en de Bundesrat. In Zwitserland is slechts ongeveer 10% van de volksinitiatieven succesrijk. Toch hebben de volksinitiatieven een grote invloed. Meestal formuleert het parlement of de regering een tegenvoorstel, of komt er een parlementair wetgevend initiatief tot stand, dat ten dele tegemoetkomt aan de wensen van de initiatiefnemers. In feite is dit volksinitiatief ook een voorbeeld van dit verschijnsel. In 1997 werd immers, onder druk van het voorliggende initiatief, bepaald dat de stemming in elk geval binnen de 3 jaar en drie maanden moet plaatsvinden. De grote politieke partijen zijn tegen het voorstel, omdat ze vrezen dat een te korte termijn de gelegenheid biedt aan zeer kapitaalkrachtige groepen om via met veel geld gevoerde blitzcampagnes bepaalde voorstellen door te drukken.
- Het initiatief 'für eine gerechte Vertretung der Frauen in den Bundesbehörden' wil een numeriek gelijke aanwezigheid van vrouwen opleggen in regering, parlementen, maar ook aan hogescholen. Het initiatief wordt gesteund door groene en linkse partijen. In Zwitserland zijn ongeveer een derde van de verkiezingskandidaten en een vierde van de verkozenen vrouwen.
- Het initiatief 'zum Schutz des Menschen vor Manipulationen in der Fortpflanzungstechnologie' wil beperkingen opleggen aan de toepassing van genetische technologie op mensen.
- Het 'Verkehrhalbierungs-Initiative' wil via een waaier van maatregelen het gemotoriseerde straatverkeer terugbrengen tot het niveau van 1970. Momenteel wordt in Zwitserland 52 miljard kilometer per jaar afgereden. Van al het verkeer is 23% pendelverkeer, 15% inkoopverkeer, 13% zakenverkeer en bijna de helft van de kilometers worden in het kader van vrijetijdsbesteding afgelegd. Een vierde van het Zwitsers energieverbruik staat op rekening van het gemotoriseerd verkeer. Er zijn ieder jaar 600 verkeersdoden. De drastische reductie van het verkeer wil het initiatief bereiken door een combinatie van duurdere brandstof, betaalrijden, autoarme steden en autovrije toeristische pleisterplekken, verbod op zondagsrijden, goedkoper en intensiever openbaar vervoer. Volgens de Zwitserse regering volstaat dit maatregelenpakket geenszins om het beoogde doel - een halvering van het verkeer - te bereiken. In het parlement werd het voorstel met 105 tegen 39 stemmen verworpen. Het bedrijfsleven verzet zich heftig tegen het voorstel.
(noot: de twee hieronder besproken recente academische werken bleven onvermeld in het advies uitgebracht door het wetenschappelijk Comité van de Commissie voor Politieke Vernieuwing)
Directe democratie: Zwitsers exportproduct? Gerhard Kirchgässner, Lars P Feld en Marcel R.Savioz "Die direkte Demokratie. Modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig" München: Verlag Franz Vahlen (1999) De Zwitserse bondsstaat is 150 jaar oud. Vanuit het oogpunt van de Zwitserse burgers kan deze staat alleen maar als een historisch uitzonderlijk succes worden gezien. Zwitserland was 150 jaar geleden een zeer arm land met veel emigratie. Momenteel hebben de Zwitsers, uitgedrukt in officiële wisselkoersen, het hoogste inkomen van alle OECDlanden. Zwitserland is een immigratieland geworden: 19,4% van de inwoners zijn niet-Zwitsers, het hoogste vreemdelingenpercentage van alle grotere Europese staten. Dit succes werd bereikt ondanks een reeks ongunstige natuurlijke factoren: een bergachtige geografie, afgesloten van de zee, met weinig grondstoffen. Bovendien is de bevolking van zes miljoen zielen over drie taalgemeenschappen verdeeld. Reden genoeg dus, om het politiek systeem in dit land van dichterbij te bekijken. Natuurlijk moet Zwitserland niet opgehemeld worden; maar het land moet - gezien zijn maatschappelijk succes - zeker bestudeerd worden. Het boek van Kirchgässner, Feld en Savioz biedt ons daartoe een massa materiaal.
Het Zwitsers politiek systeem kent twee eigenaardigheden. Het is een doorgedreven federaal systeem (zie het nieuwe boek van Bruno Frey, dat in deze Witte Werf wordt besproken), en het kent de meest geavanceerde democratie ter wereld. Volgens de auteurs hangt het economisch en bestuurlijk succes van het Zwitsers systeem direct samen met dit hoog democratisch niveau. Het boek is dan ook in eerste instantie belangrijk omdat het een up-to-date overzicht biedt van het onderzoek op dit terrein. Hier volgt een beknopt overzicht.
De impact van directe democratie op het economisch leven
1. Invloed op de openbare uitgaven
Reeds in 1978 verrichte Werner Pommerehne een onderzoek naar de impact van directe democratie op de openbare uitgaven. Hij deed dit door de publieke uitgaven te volgen in de 110 grootste gemeenten in Zwitserland gedurende de periode 1968-1972. De Zwitserse gemeenten zijn zeer autonoom en de directe democratie is op sommige plaatsen zeer sterk, elders slechts zwak uitgebouwd. Het globaal besluit van dit onderzoek was, dat directe democratie leidt tot grotere overeenstemming tussen de voorkeuren van de kiezers en het uitgavenpatroon, en verder tot lagere staatsuitgaven. Recent Amerikaans onderzoek levert vergelijkbare bevindingen op. Zo vinden Matsusaka (1995) en Rueben (1999) ietwat lagere staatsuitgaven in Amerikaanse deelstaten met meer directe democratie. Deze vaststellingen moeten wel in historische context geplaatst worden. Voor de tweede wereldoorlog leidde directe democratie in de Amerikaanse deelstaten precies tot méér staatsuitgaven (p.125). Blijkbaar leidt directe democratie niet per definitie tot een vermindering van de staatsuitgaven maar naar een uitgavenniveau dat door de burgers als optimaal wordt beschouwd, en dat na de tweede wereldoorlog blijkbaar lager is gesitueerd dan het uitgavenniveau dat de politici prefereren. Dit is natuurlijk ook te verwachten: de politieke klasse zal over het algemeen de neiging hebben om de uitgaven op te drijven, omdat hierdoor ook de macht van de politieke klasse toeneemt (want zij beslist over de bestemming der uitgaven). Een bijkomende conclusie die uit het Amerikaans onderzoek kan getrokken worden is, dat de burgers de openbare dienstverlening het liefst op een zo kleinschalig mogelijk niveau zien gebeuren (bv. liever de gemeente dan de federale staat, liever een district dan een stad enz.). Het zal dan ook geen toeval zijn, dat in Zwitserland zowel de directe democratie als de federale staatsstructuur het sterkst is uitgebouwd.
2. Belastingsontduiking
Hannelore Weck-Hannemann en Werner Pommerehne (1989) en Bruno Frey (1997) onderzochten de invloed van directe democratie op de belastingsontduiking. Met name gingen zij na wat de invloed was van de mogelijkheid om directdemocratisch mee te beslissen over budget en belastingen in de 26 Zwitserse kantons. In kantons met directe democratie worden ongeveer 30% minder belastingen ontdoken dan in kantons waar geen directe democratie bestaat op fiscaal en budgettair vlak. Dit komt neer op zowat 1.500 Zwitserse frank per jaar en per belastingbetaler.
3. Openbare schuld
De openbare schuld van Zwitserland bedroeg in 1998 51 % van het BNP Dit is in Europese context een laag cijfer. De Zwitserse schuld is in de jaren '90 wel aanzienlijk gestegen, want in 1990 zat het land nog op 31 %. In 1998 heeft een rondetafelconferentie plaatsgehad waarin een pakket maatregelen werd goedgekeurd om de stijging van de staatsschuld te stoppen. Op 7 juni 1998 werd dit pakket langs direct-democratische weg goedgekeurd. Het is statistisch nauwelijks mogelijk, om door de beschouwing van één land tot conclusies over de impact van directe democratie op de
staatsschuld te komen. Doch ook hier bieden de gemeenten en kantons binnen Zwitserland, met hun sterk uiteenlopende democratische structuren, een geschikt studieobject. Feld en Kirchgässner (1999)
ebben het verband onderzocht voor 131 grote Zwitserse gemeenten. Zij vonden inderdaad een significant effect: de gemeentelijke schuldenlast ligt gemiddeld 15% lager in gemeenten waar de burgers direct kunnen meebeslissen over fiscale aangelegenheden. Kiewit en Szakaly (1996) stelden voor de Amerikaanse deelstaten een vergelijkbaar verband vast tussen hoogte van de schuld en de mogelijkheid, om het aangaan van de schuld langs directdemocratische weg te controleren.
4. Productiviteit van de gemeentelijke diensten
Ook het effect van directe democratie op de kosten van de gemeentelijke diensten werd onderzocht. Pommerehne (1983) bestudeerde in 103 grote Zwitserse gemeenten het effect van directe democratie op de kosten van huisvuilo haling. In gemeenten met directe democratie lijken deze kosten 30% lager te liggen.
5. Algemene economie
Feld en Savioz publiceerden in 1997 een vergelijkend onderzoek over de 26 Zwitserse kantons. Het bruto binnenkantonaal product per hoofd ligt met ongeveer 15% significant hoger in kantons waar de burgers meer directe inspraak hebben op fiscaal en budgettair vlak. De onderzoekers gingen ook na of directe democratie misschien een gevolg zou kunnen zijn van grotere economische welstand (directe democratie is dan een soort consumptiegoed, dat rijkere kantons zich in hogere mate kunnen veroorloven). Dit bleek niet het geval. Directe democratie zou volgens het onderzoek van Feld en Savioz de burgers van de negen kantons zonder fiscale en budgettaire directe democratie (Zürich, Schwyz, Freiburg, Sankt Gallen, Graubünden, Thurgau, Tessino, Valais en Neuchâtel) ongeveer 9.000 Zwitserse frank per jaar opleveren. Freitag en Vatter (1999) voerden een hierop aansluitend onderzoek uit: zij bestudeerden de referenda op fiscaal en budgettair vlak tijdens de periode 1983-1997 en vonden ondermeer, dat het bruto binnenkantonaal product significant hoger lag in kantons waar méér fiscale referenda werden gehouden.
6. Burgertevredenheid
Mensen voelen zich over het algemeen gewoon beter in een samenleving met meer directe democratie. In zoverre dat welbevinden het uiteindelijke doel is van economische activiteit, vormt onderzoek naar de mate van geluk en tevredenheid bij de mensen de ultieme toetssteen voor economisch succes. Directe democratie heeft inderdaad een belangrijk en meetbaar effect op het welbevinden van de individuele burgers. Zo stelde Santerre (1986) in een stadie van 91 gemeenten in de Ameri kaanse deelstaat Connecticut vast, dat de grondprijs ceteris paribus significant hoger is in gemeenten met directe democratie. Blijkbaar wonen de mensen liever in zulke gemeenten en zijn ze bereid daar ook een prijs voor te betalen. We citeerden vroeger in de Witte Werf het recent onderzoek van prof. Frey (Zürich) over de grotere tevredenheid in Zwitserse kantons met meer directe democratie.
Het besluit van Kirchgässner, Feld en Savioz (p.105) Iaat aan duidelijkheid niets te wensen over: "Het beeld dat uit deze onderzoekingen te voorschijn komt, is éénduidig: directe democratie is gunstig voor de economie. Kantons en gemeenten met directe democratie in financieel opzicht hebben ceteris paribus lagere staatsuitgaven, een lagere schuld, efficiënter werkende openbare diensten en een hoger BBP per hoofd. Bovendien heeft de bevolking een groter vertrouwen in het openbaar bestuur, wat tot verminderde belastingsontduiking voert. Vanuit economisch oogpunt pleit alles voor, en niets tegen directe democratie" (p.105). De auteurs opperen ook het vermoeden, dat de financies op het Zwitserse federale niveau er wel bij zouden varen, indien ook hier de burgers meer directe inspraak zouden krijgen, en bijvoorbeeld per referendum hun uitdrukkelijke toestemming zouden moeten geven voor een deficitaire begroting. Precies het omgekeerde dus, van wat de 8 Belgische professoren in hun rapport voor de parlementaire commissie voorstellen. Waarom vonden deze hoogleraren het niet nodig om het boek van Kirchgässner, Feld en Savioz in hun rapport te citeren?
Modaliteiten
Het boek biedt ook diverse onderzoeksgegevens die relevant zijn voor de keuze van de modaliteiten van het referendum. We vermelden kort twee belangrijke punten: de handtekeningdrempel en het participatiequorum.
Handtekeningdrempel
Hoe hoog dient bijvoorbeeld de handtekeningdrempel te zijn voor het bekomen van een referendum op volksinitiatief? Momenteel volstaan op het Zwitserse federale niveau 100.000 handtekeningen, wat overeenkomt met 2% van de kiesgerechtigden. In de Amerikaanse deelstaten lopen de hoogtes van de handtekeningdrempel uiteen, en meestal zijn ze hoger dan in Zwitserland. Verschillende onderzoekers hebben nagegaan wat het effect is van de hoogte van de drempel op de effectiviteit van de directe democratie. Zo stelt men vast, dat in deelstaten met een handtekeningdrempel boven 7% ieder effect op de hoogte van de staatschuld wegvalt; het effect is duidelijk aanwezig zolang de drempel niet boven de 4% uitstijgt (p.126). Bij grootschalige kiesgemeenschappen (grootte-orde van honderduizenden of enkele miljoenen kiezers) mogen handtekeningdrempels blijkbaar niet hoger liggen dan zowat 5%. Hogere drempels maken het volksinitiatief tot een onbruikbaar instrument. Te hoge drempels kunnen in bepaalde gevallen volksinitiatieven doen mislukken doordat sociale druk gaat meespelen. Ook voor het geven van een handtekening aan een referenduminitiatief kunnen boycot-acties worden gelanceerd!
Het boek van Kirchgässner, Feld en Savioz bevat een uitvoerig hoofdstuk over de ervaringen die tijdens de Weimarrepubliek met directe democratie zijn gemaakt (zie vorige Witte Werf). Het is van groot belang dat iedereen die ijvert voor de invoering van de democratie in ons land, goed op de hoogte is van deze episode uit de geschiedenis; daarom komen we er hier nogmaals op terug. Het referendum op volksinitiatief was tussen 1919 en 1933 mogelijk in Duitsland, maar de handtekeningdrempel lag met 10% erg hoog. Tegenstanders van een referendum konden hierdoor reeds tot boycot oproepen tijdens de fase van de handtekeningverzameling. Een treffend voorbeeld biedt het door de Duitse communisten (KPD) gelanceerde 'Panzerkreuzerverbot'-volksinitiatief, dat gericht was tegen de bouw van Duitse slagschepen. Hoewel naast de communisten ook de SPD tegen de bouw van deze schepen was gekant, riepen de Duitse socialisten hun aanhangers toch op om niet te tekenen voor het referendum. Het gevolg was dat iedere arbeider die tekende, zich daardoor de facto als een communist liet kennen. Dit schrikte het grootste deel van de KPD-aanhang af: hoewel de communisten op 28 mei 1928 nog 3,2 miljoen kiezers hadden, tekenden slechts 1,2 miljoen voor het referendum. Dat kwam neer op 2,9% van de kiesgerechtigden: in Zwitserland zou dit voldoende zijn geweest, maar in Weimar-Duitsland was het veel te weinig.
Participatiequorum
In de Weimarrepubliek werd eveneens een participatiequorum gehanteerd: het referendum was ongeldig indien minder dan 50% van de kiesgerechtigden aan de stemming deelnamen. Het is deze regeling die, gevoegd bij de hoge handtekeningdrempel, het referendum op volksinitiatief onwerkbaar maakte. Dit werd duidelijk in 1926, toen een referendum-initiatief tot stand kwam omtrent de onteigening van de grote landadel. Het voorstel was, tegen de achtergrond van de inflatiecrisis, enorm populair en op twee weken tijd tekenden 12,5 miljoen Duitse burgers om het referendum tot stand te laten komen. De burgerlijke partijen die de landadel wensten te beschermen riepen op tot stemboycot: ze wisten dat de meerderheid van de bevolking de onteigening voorstond maar ze speculeerden erop dat het participatiequorum niet zou worden gehaald. Dit opzet lukte: uiteindelijk ging slechts 39,2% van de kiezers effectief stemmen. Hoewel 96,1 % van de kiezers zich voor de onteigening uitsprak, werd het voorstel toch verworpen (p.150). Daarmee werd het volksinitiatief 'Fürstenenteignung' tot het oervoorbeeld van een door het participatiequorum uitgelokte boycot. De historische ervaring heeft ondertussen overvloedig aangetoond dat participatiequorums bijna altijd tot boycot leiden: zodra een groep het gevoel krijgt dat het referendum zal verloren worden, zal ze to boycot oproepen omdat hierin de enige mogelijkheid ligt om vooralsnog het minderheidsstandpunt door te drukken. Zowel in Italië, Duitsland als ons eigen land zijn de voorbeelden van al dan niet gelukte boycot-oproepen legio.
De diffamatie van de democratie en van het soevereine volk
Het wantrouwen jegens, en de minachting voor het volk zijn bij vele politici en academici meer dan ooit springlevend. De reeds geciteerde 'ervaringen van Weimar' als voorwendsel om de directe democratie uit de naoorlogse Duitse grondwet te weren , worden ook door Belgische politici regelmatig aangehaald. Kirchgässner, Feld en Savioz besteden aan dit aspect heel wat aandacht. Na de brand van de Rijksdag haalden de nazi's, ondanks verregaande repressie (vooral tegen de communisten) niet de verhoopte volstrekte meerderheid: ze bleven steken op 43,9% van de stemmen. Theodor Heuss, de eerste bondspresident die zich in het naoorlogse Duitsland als een fanatiek bekamper van de directe democratie ontpopte, was één van de rijksdagsleden die het Ermächtigungsgesetz goedkeurde, waarmee het parlementaire stelsel in Duitsland werd begraven en de nazi-dictatuur werd geïnstalleerd. Na de oorlog probeerde hij zijn handelswijze te vergoelijken met de opmerking dat Hitler toch "..al de macht had, vermits hij zich door de verkiezingen van 5 maart 1933 als geplebisciteerd beschouwde". Met andere woorden: Heuss beweerde dat Hitler de meerderheid van het volk achter zich had, en dat het zichzelf vernietigende Duitse parlement alleen maar de volkswil uitvoerde, toen het Hitler tot dictator benoemde. Kirchgässner, Feld en Savioz (p.160) merken hierbij op: "Beweren dat Adolf Hitler eigenlijk door een plebisciet aan de macht gekomen is, grenst aan geschiedvervalsing. Dat geldt des te meer omdat de grondwettelijke mogelijkheid, om het 'Ermächtigungsgesetz' aan het volk ter stemming voor te leggen, daadwerkelijk voorhanden was. Dan hadden de Duitsers deze wet op dezelfde manier kunnen verwerpen als de Zwitsers deden in 1935..." Het is inderdaad weinig bekend dat het 'Nationale Front', een fascistische beweging die in Zwitserland tussen de wereldoorlogen vrij veel impact had, in 1935 een referendum had afgedwongen dat de afschaffing van de democratie en de invoering van een autoritair regime beoogde. Het Zwitsers parlement geeft meestal een raadgeving aan de kiezers betreffende de ter stemming voorgelegde volksinitiatieven. Doch in dit geval waren de Zwitserse parlementsleden niet in staat om het volk raad te geven; blijkbaar waren er te veel Zwitserse politici die zelf gevoelig waren voor de autoritaire lokroep en in het parlement kon geen éénduidige meerderheid tegen het voorstel gevonden worden. Het volk zelf verwierp - zonder enige parlementair advies - het voorstel op 8 september 1935 met een afgetekende meerderheid van 72,3%.
De politici en academici die zich voortdurend zorgen maken over de mogelijkheid, dat het volk de rechten van minderheden zou vertrappen of de democratie zou kunnen gebruiken om de democratie af te schaffen, zouden beter eens een inspanning doen om objectief te kijken hoe het parlementaire systeem terzake presteert. De waarheid is, dat directe democratie tegenover de totalitaire verleiding robuster is dan het puur vertegenwoordigende stelsel. Zeker in 2000, wanneer in België en Europa fundamentele burgerrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting, van vereniging en van religie, door de politieke klasse aan hoog tempo worden aangetast.
Geciteerde referenties:
L.P.Feld en G.Kirchgässner (1999) 'Public debt and budgetary procedures: top down or bottom up? Some evidence from Swiss municipalities' p/151-179 in: J.M.Poterba en J.Von Hagen (eds.) 'Fiscal institutions and fiscal performance' Chicago UP
M. Freitag en A Vatter (1999) 'Direkte Demokratie, Konkordanz und Wirtschaftsleistung: ein Vergleich der Schweizer Kantone' Mimeo, Instututut für Politikwissenschaften, Universiteit van Bern
Bruno Frey (1997) 'A constitution for knaves crowds out civic virtues' Economic Journal 107, p.1043-1053
D. R.Kiewiet en K.Szakaly (1996) 'Constitutional limitations on borrowing: an analysis of state bonded indebtness'Journal of Law, Economics and Organzation 12, p.62-97
J. C.Matsusaka (1995) 'Fiscal effects of the voter initiative: evidence from the last 30 years'Journal of Political Economy 103, p.587-623
W. W.Pommerehne (1978) 'Institutional approaches to public expenditure: empirical evidence from Swiss municipalities' Journal of Public Economics 9, p.255-280
W. W.Pommerehne (1983) 'Private versus öffentliche Müllabfuhr. nochmals betrachtet' Finanzarchiv N. F. p.466-475
K. S.Rueben (in press) Tax limitations and government growth' Journal of Political Economy
R.E.Santerre (1986) 'Representative versus direct democracy: a tiebout test of relative performance' Public Choice 60, p.145-154
H. Weck-Hanneman en W. W. Pommerehne (1989) 'Einkommensteuerhinterziehung in der Schweiz. eine empirische Analyse' Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Stattistik 125, p.515-556